с чего начался новый этап реформирования местного самоуправления который продолжается по сей день
Новый этап становления местного самоуправления
Среди предпосылок становления местного самоуправления можно выделить государственно-политические, экономические, организационно-управленческие[23].
К государственно-политическим предпосылкам относятся:
1) осознание прямой связи местного самоуправления с демократическим устройством страны. Эта предпосылка является движущей силой в процессе становления и развития местного самоуправления, так как согласно ей местное самоуправление должно составлять основу любого демократического государства;
2) понимание того, что местное самоуправление связано с развитием местного сообщества, что ведет в итоге к развитию личности в обществе;
3) осознание необходимости перемен в государственно-политическом устройстве России, становление новой политической системы так называемого переходного периода (в связи с процессом перестройки);
4) признание Россией принципов международного права по вопросам местного самоуправления. Одним из примеров стало подписание Россией в 1988 г. Европейской хартии местного самоуправления как условие вступления в Совет Европы;
5) интернационализация общественно-политических и социально-экономических процессов страны в связи с развалом СССР приобретением Россией суверенитета, что дало толчок для развития местного самоуправления;
6) изменение сущности представительной власти в России, зарождение ее престижа;
7) курс на радикальную демократизацию общественно-политической жизни России, осуществление перехода к новой политической системе, в основе которой лежат принципы демократизма, политического плюрализма и местного самоуправления.
Особое место в системе предпосылок становления новой модели местного самоуправления занимают экономические предпосылки. Здесь также возможно выделить предпосылки:
1) необходимость выявлять и согласовывать экономические интересы и потребности государства, регионов и муниципальных образований;
2) понимание того, что большинство вопросов экономического развития имеет прямое отношение к повседневной жизни людей и должно решаться в местах проживания граждан с их непосредственным участием;
3) осознание того, что экономическая свобода местного сообщества ведет к его саморазвитию;
4) необходимость рационального использования экономических, финансовых, производственных, социальных и других ресурсов местного хозяйствования;
5) экономический кризис в России: ухудшение экономического положения территорий настолько, что возникла необходимость принятия срочных мер, гарантирующих выживание населения;
6) развитие местного самоуправления как один из способов привлечения иностранных инвестиций в экономику страны;
7) появление в России различных форм собственности (в том числе и муниципальной), развитие предпринимательства.
Важное значение в процессе становления местного самоуправления сыграли организационно-управленческие предпосылки. К организационно-управленческим предпосылкам относятся:
1) понимание того, что государственные управленческие структуры не должны заниматься тем, что могут делать и делают более успешно управленческие структуры на местном уровне, т.е. осознание необходимости введения децентрализации, передачи государственными органами вопросов местного значения в ведение органов местного самоуправления;
2) осознание того, что органы местного самоуправления должны постепенно превратиться в структуру социального обслуживания населения, т.е. местные администрации в первую очередь должны быть институтом услуг, а не институтом власти;
3) понимание того, что практическая деятельность органов местного самоуправления позволит аккумулировать идеи различных партий, общественных движений и социальных групп населения;
4) появление в регионах России сильных лидеров, заинтересованных в децентрализации управления и вольно или невольно поддерживающих идеи местного самоуправления;
5) осознание рядом политических сил того, что именно через организацию местного самоуправления, возможно обеспечить необратимость реформ в России, включив в этот процесс активную часть населения на местах.
В ходе муниципальной реформы на становление и развитие местного самоуправления в современной многонациональной России также большое значение оказали национальные предпосылки, к которым в первую очередь относится понимание того, что местное самоуправление позволяет учитывать различные национальные интересы и рост национального самосознания и этнокультурных запросов населения.
Комплекс этих предпосылок и факторов не только привел к появлению современной модели местного самоуправления, но и оказал большое влияние на формирование ее характерных черт и признаков. Данные предпосылки стали обоснованием и движущей силой проведения реформы местного самоуправления и перехода России от советской модели к системе муниципалитетов.
Таким образом, введение местного самоуправления было обусловлено рядом причин.
Во-первых, его появление было связано с тем, что усиление ведомственной централизации привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям.
Во-вторых, министерства и ведомства, обладая, по существу, неограниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по управлению страной, но в итоге не обеспечили управляемость.
В-третьих, действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларативных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировались ведомственными инструкциями.
В-шестых, государственные органы оказались оторванными от общества. Общество было отдалено от государства.
В результате образовался разрыв между государством и гражданами. Здесь можно вполне применить ленинскую формулу о том, что низы не хотели жить по-старому, а верхи уже не могли жить по-старому.
Назрела необходимость проведения реформ сверху. Что-то нужно было делать. Начиная с середины 80-х годов, центральная власть решила провести политические реформы, ничего не меняя в экономике. Реформы начались с изменений в Конституции СССР. Но поскольку они проводились импульсивно, бессистемно, ничего из этого, по существу, не вышло.
Переустроенная структура органов государственной власти не соответствовала действовавшим экономическим отношениям. Политическая реформа опережала изменения в экономике.
В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он определил стратегию местного самоуправления, установил в определенной мере соотношение между центральными и местными органами власти, внес новые элементы в формирование финансовой базы, создал предпосылки для становления и развития коммунального хозяйства. В Законе обеспечивалось сбалансированное соотношение прав и обязанностей органов местного самоуправления с их материально-финансовой базой.
В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти: 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»; 26 октября этого же года вышел Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Принятая в декабре 1993 г. на референдуме Конституция РФ пополнила нормативную базу о местном самоуправлении.
После принятия Конституции РФ в 1993-1995 гг. наблюдается тенденция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.
В конституциях республик, законах, уставах, положениях о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации отражена соответствующая теория местного самоуправления. Одни субъекты Российской Федерации (26 субъектов) пошли по пути государственной теории самоуправления, признавая самоуправление продолжением государственного управления (Башкортостан, Саха (Якутия), Коми, Хабаровский край, Свердловская, Амурская области и т.д.). Здесь органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти при осуществлении управления.
На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения его исторических и иных местных традиций. Федеральный закон определил правовые, организационные, финансовые и экономические основы местного самоуправления.
11 июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997- 1998 гг. называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.
Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В этой связи осенью 1997 г. был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования нормативно-правовой базы местного и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон «Об основах муниципальной службы», принятый в 1997 г., который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих.
В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 г., зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной л эффективной.
7 июля 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В. Путина был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»». По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должностей глав муниципальных образований. Данный закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.
В этих целях 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который обеспечил определенную устойчивость института местного самоуправления, вселяющих уверенность в его жизнеспособность.
1) Местное самоуправление в планах Временного правительства (март — октябрь 1917 г.).
2) Советская модель местного самоуправления — от всевластия Советов до превращения их в «придаток» партийно-государственного механизма.
Задание для самостоятельной работы
Составьте сравнительную таблицу «Этапы развития органов местного самоуправления в России».
Тема 5 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
В России запускают реформу местного самоуправления. Новый закон еще больше ослабит полномочия мэров
Глава комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников, выступая на заседании ассамблеи «Депутатской вертикали» в Екатеринбурге, анонсировал корректировку законодательства о местном самоуправлении. Речь шла о проекте федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», разработанном в продолжение принятых поправок к Конституции РФ.
Из упомянутого законопроекта будет вытекать новый закон о местном самоуправлении. Основная задача — сделать так, чтобы система публичной власти была четкой и понятной гражданам, подчеркнул Крашенинников, которого цитирует департамент информационной политики Свердловской области.
Павел Крашенинников, депутат Госдумы РФ:
— Здесь [в законопроекте] очень четко прописаны, четко урегулированы полномочия, вопросы взаимодействия между ветвями власти в субъекте Российской Федерации, взаимодействия с федеральной властью. И мне кажется, это нужно не только для того, чтобы они [ветви власти] друг с другом хорошо общались, но в первую очередь — для граждан: чтобы защищать их права, информировать их.
Суть предстоящих изменений в закон о местном самоуправлении еще в августе 2020 года в интервью 66.RU раскрыл тогда еще сенатор Аркадий Чернецкий, комментируя попытки новой инициативной группы вернуть прямые выборы мэра Екатеринбурга.
По словам Чернецкого, после принятия поправок в Конституцию нужно внести изменения в сотню законов, одно из направлений — корректировка законодательства о местном самоуправлении. Это связано с появлением в Конституции такого понятия, как «публичная власть».
«Иногда власть не выполняет полностью функции по отношению к своим гражданам. Например, когда функционал записан за местными органами власти, а ресурсов и денег не хватает, при этом региональные власти считают, что это компетенция муниципалитета. Чтобы этого не было и в любом случае власть чувствовала свою полную ответственность за выполнение всего комплекса услуг, которые гражданин должен получить, появилось понятие «публичная власть». На деле это означает, что концентрация ответственности будет сосредоточена на руководстве области, какие-то полномочия могут перераспределить в сторону их ответственности. Вопросы, связанные с полномочиями местных органов власти, в значительной степени будут рассматриваться на уровне региона», — пояснил Аркадий Чернецкий.
По его словам, после завершения реформы городом по-прежнему будет управлять мэр, а не губернатор, но «если будут возникать проблемы, в них должен будет (и будет иметь возможность) более активно вмешиваться регион». То есть у областной власти появятся дополнительные рычаги влияния на ситуацию в городах.
«Это в первую очередь организационные рычаги — возможность активно вмешиваться в проблемы. Финансовые рычаги. Екатеринбург в этом отношении не очень показателен, поскольку у города есть собственные ресурсы и достаточно развитый бизнес. В первую очередь речь идет о небольших городах, где в отсутствие необходимой помощи со стороны региона муниципальная власть свои функции просто не выполняет. Формирование публичной власти должно такую проблему решить», — подчеркивал Чернецкий.
В становлении Российского государства немалую роль сыграли реформы, которые коснулись местных органов.
В статье подробно разберем ключевые реформы органов местного самоуправления в России, их специфику и значимость.
Реформы эпохи Петра Великого
Петр Великий создал 2 основные реформы местного самоуправления: губернскую и городскую.
Губернская реформа Петра I
Первый этап губернской реформы начался в 1708 году и делил государство на губернии. Это было сделано для того, чтобы налоги с каждой губернии могли содержать армию и флот.
Петр I назначал губернаторов, которые полностью управляли губерниями. Администрация и воеводы назначались Сенатом, а подчинялись коллегиям. Воевода был главой провинции.
Городская реформа Петра I
Сложившаяся система была достаточно устойчивой, изменения в нее вносились редко.
Общество до реформы Александра II
Вторым реформатором в сфере местного самоуправления был Александр II.
После поражения в Крымской войне стало очевидно, что Россия значительно отстает от стран Запада почти во всех сферах: в экономике, в военной подготовке, в политике и в социальном строе государства. Все эти факторы влияли не только на мощь империи, но и на жизнь всех слоев населения. Политологи и ученые того времени прекрасно понимали несовершенство устоев самодержавного управления. Общество было не просто неоднородным, а была огромная пропасть между низшими и высшими слоями.
Класс дворянства делился на богатых представителей, средних и бедных. У более чем 90 % дворян не было в подчинении крепостных крестьян. Обычно дворяне работали на государственных должностях и были напрямую зависимы от государства. Те, кто имел в собственности большие участки земли, соответственно, владели и множеством крепостных крестьян в подчинении. Поэтому даже среди дворян сложилось очень неоднозначное отношение к отмене крепостного права.
Крепостные крестьяне не имели никаких гражданских прав, их жизнь была самой настоящей рабской жизнью. Крепостные крестьяне делились на 2 группы:
Предпосылки реформы
В XIX веке произошло событие, которое оставило глубокий след в истории Российского государства, крепостное право было отменено. Об этом и пойдет речь.
К середине XIX века возник диссонанс между развитием крепостного права и формированием капиталистического строя. Эти два фактора никак не могли сосуществовать, поэтому нужно было было что-то менять в социальном укладе.
В 1857 году был создан Секретный комитет (население страны не знало о его существовании). 20 ноября того же года был создан респрикт, который утвердил Александр II, в нем от каждой губернии выбирали комитеты дворян, которые должны были принимать участие в создании реформы.
В ходе обсуждений выявилась основная проблема: отпустить крестьян без земли или выделить надел? Дворяне, которые не имели земель во владении, хотели освободить крестьян с землей, помещики же были категорически против этого. Компромисс был следующий: освободить крестьян с малым количеством земли за денежный выкуп.
Реформа 1861 года об отмене крепостного права была проведена, затем для дальнейшего совершенствования государства необходимо было провести реформы местного самоуправления.
Реорганизация системы государственного управления
Отмена крепостного права вызвала потребность в проведении следующих реформ:
Эти реформы проводились не все сразу, а последовательно.
Подробнее о каждой далее.
Земская реформа Александра II
В 1864 году была проведена первая земская реформа местного самоуправления. 1 января было издано и утверждено царем «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».
В соответствии с положением в уездах и губерниях создавались:
Оба вида органов местного самоуправления избирались сроком на 3 года.
Выборы проводили на основе имущественного ценза. Избирателей делили на три курии:
В реформе местного самоуправления 1864 года земства выполняли функции культурно-хозяйственной деятельности: организовывали медицинскую помощь в селе, занимались школами, вели статистические данные, занимались почтовыми работами. Для всех этих работ земства нанимали рабочих, врачей, учителей, воспитателей и других.
Для финансирования этой деятельности существовали земские сборы, которые составляли 1 % с доходов земель и промышленных предприятий.
При большом количестве полномочий деятельность земств была достаточно ограничена: земства не могли вмешиваться в политические дела. Председатели земств были зависимы от распоряжений и приказов губернатора. Губернатор и министр внутренних дел могли вмешиваться в любые вопросы, решаемые земствами, и даже изменять решения председателей.
Несмотря на это, земства в реформе местного самоуправления усилили активность населения в общественных вопросах.
Городская реформа Александра II
16 июня 1870 года «Городовое положение» ввело местное самоуправление в 508 городах России.
Избираться в органы городского самоуправления могли только представители сильного пола от 25 лет, имевшие во владении имущество. Избирателей делили на три курии.
Судебная реформа Александра II
20 ноября 1864 года царем были утверждены новые судебные уставы, именно тогда ввелись совершенно иные принципы судопроизводства. Теперь деятельность суда не зависела от местной администрации, действовал принцип несменяемости судей и следователей, все граждане были равны перед законом, процесс стал гласным.
Суд делился на коронный и мировой. Эта система была скопирована с европейских судов, что ставило российское судопроизводство в один ряд с мировыми судами.
Мелкие уголовные процессы в городах разбирались в Мировом суде, состоявшем только лишь из судьи.
Судебная реформа решила вопрос с телесными наказаниями: их отменили, исключение составлял лишь Волостной крестьянский суд.
Военная реформа Александра II
Военной реформой занимался Д. А. Милютин, занимавший пост военного министра. Военные нововведения проводились по трем направлениям:
Реформа образования Александра II
Итоги реформ Александра II
1864 год можно считать годом реформ местного самоуправления, ведь именно тогда было проведено самое большое количество реформ.
Реформы середины XIX века называют «великими реформами», потому как они затронули все сферы жизни: экономику, местное самоуправление, армию и образовательные институты. Именно Александр II положил основу развития капиталистического общество в России. Суть реформ местного самоуправления была в достижении уровня развития стран Запада.
Изменения в разных сферах не затронули политическую структуру: государственная система не изменилась, принципы управления остались без изменений. Политический режим и форма правления также не подверглись нововведениям.
В результате реформ местного самоуправления социальные отношения все равно остались на уровне феодальной эпохи, это основной диссонанс реформ середины XIX века.
Реформы в Российской Федерации
Реформы местного самоуправления в РФ также имеют место.
Новой Конституции РФ (1993 г.) признано существование местных органов самоуправления на законодательном уровне. Конституция выделила органы местного самоуправления как самостоятельную единицу проведения власти.
6 октября 2003 года принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который установил новые принципы организации управления на местах. Эти реформы местного самоуправления в России действуют по сей день.
Этапы реформирования местного самоуправления
Анализ правовых актов, регулирующих деятельность местных Советов до 1989 года, позволяет сделать следующие выводы:
Начальный этап становления местного самоуправления охватывает период с 1989 по 1991 гг. Появлению современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии местного самоуправления предшествовало реформирование местного партийно-государственного управления, которое осуществлялось в рамках двух основных процессов: децентрализации государственного управления, передачи функций социально-экономического развития от партийных органов к государственным.
Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы. Этот этап характеризовался стихийностью процесса формирования территориального общественного самоуправления. На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление и отменялся прежний статус местных Советов народных депутатов. Для союзных и автономных республик этот Закон открывал возможность принятия своих законодательных актов, регулирующих местное самоуправление.
Особо следует отметить закрепление в Законе системы гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту прав и интересов органов местного самоуправления, а также их ответственность за законность принимаемых решений. Именно этот «концептуальный каркас» правовых институтов использовался в последующих законах о местном самоуправлении. Таким образом, на первоначальном этапе происходило формирование благоприятных условий для становления местного самоуправления, что стало результатом решения двух общегосударственных задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.
На втором этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятию которого предшествовало изменение Конституции РСФСР 1978 г., где раздел о местных органах государственной власти был заменен разделом «Местное самоуправление в Российской Федерации».
Закон устанавливал границы, в пределах которых должно осуществляться местное самоуправление (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). Закон РСФСР о местном самоуправлении содержал концепцию местного самоуправления, четко разграничивал статусы местных Советов и местной администрации, подробно регулировал полномочия этих органов на соответствующих уровнях, формирование финансово-экономической базы местного самоуправления, гарантии его прав, устанавливал право республик регулировать своими законами местное самоуправление и право районных, городских, поселковых и сельских Советов принимать положения о местном самоуправлении на подведомственной территории.
Однако Закон не был свободен от «издержек», обусловленных сохранением элементов прежней системы местных органов власти. Так, в системе местного самоуправления сохранялась соподчиненность представительных органов и местной администрации, местная администрация была подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.
Однако Закон РСФСР закреплял единую для всей России модель системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Лишь в 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, но их новый статус не был в достаточной степени уточнен. Таким образом, к концу второго этапа законодательно была оформлена концепция местного самоуправления, система основных его демократических институтов и гарантий, закреплен принцип разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию организации местного самоуправления.
Третий этап (октябрь-декабрь 1993 г.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента РФ: была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно возлагались на местные администрации, были назначены выборы в новые представительные органы власти, созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции РФ. С принятием Конституции РФ 1993 г. начался новый этап в становлении местного самоуправления. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм.
Однако каких-то значительных изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции РФ не произошло. Федеральный закон внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Со вступлением его в силу устанавливался переходный период продолжительностью три месяца, в течение которого предполагалось выполнить значительный объем законотворческой работы. Однако установленный срок оказался нереальным требованием гл. VIII «Заключительные и переходные положения» Федерального закона.
В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством РФ была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Программа не содержала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась. В результате даже предусмотренные меры не были осуществлены в полном объеме. Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление вводилось по историческим меркам практически «мгновенно». В целом же для реализации Федерального закона 1995 г. в полном объеме не было создано необходимых условий.
К тому же не вполне продуманными оказались следующие моменты: во-первых, территориальная организация местного самоуправления (сохранение в качестве территориальной основы местного самоуправления существующей системы административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления); во-вторых, характер отношений между государственной властью и местным самоуправлением в системе публичной власти с учетом нового статуса местного самоуправления; в-третьих, не была определена роль государства в процессе становления местного самоуправления.
Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муниципальное хозяйство к 2000 году фактически исчерпало свои ресурс.
Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложил правовые основы формирования местного самоуправления. Но практика обнажила нечеткость ряда его норм, противоречивость некоторых положений. Уточнения и дополнения, внесенные в этот Закон Государственной Думой по инициативе Президента РФ, усилили ответственность органов местного самоуправления перед органами государственной власти РФ и ее субъектов за принятие решений, противоречащих законодательству, но не исчерпали объективной потребности в дальнейшем его совершенствовании. Конституционное право населения страны на местное самоуправление делает ответственным государство за обеспечение его реализации. Это предполагает совершенствование законодательства.
Нормы новой редакции Федерального закона направлены на решение общих вопросов территориальной, функциональной и институциональной организации местного самоуправления, обеспечение баланса интересов государства и муниципальных образований. В нем более детально решаются вопросы организации местного самоуправления на всей территории России.
Такой подход направлен на решение двуединой задачи: построение оптимальной системы взаимодействия местного самоуправления как с населением, так и с органами государственной власти. В ее рамки легко укладываются определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов со стороны как государства, так и граждан, достижение максимальной эффективности в решении социально-экономических вопросов.
Закон четко разграничил полномочия каждого уровня местного самоуправления, определив, что все иные полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые законодательно, должны относиться к отдельным государственным полномочиям, исполняемым органами местного самоуправления за счет субвенций из соответствующего государственного бюджета, разрешил проблему дополнения перечня вопросов местного значения отраслевым законодательством. Более детально определены и подходы к структуре органов местного самоуправления.
В новой редакции Федерального закона уточнены многие понятия и термины. Изменился порядок формирования представительного органа в муниципальном районе. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона обязательным органом в муниципальном образовании становится местная администрация, которая введена в юридический оборот в качестве исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.
Предусмотренное в Законе закрепление конкретных полномочий за каждым территориальным уровнем муниципальных образований основано на результатах длительной и кропотливой работы Комиссии при Президенте РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и в целом соответствует принятым ею решениям.
В новом Федеральном законе гораздо больше императивов, направленных на развитие демократических начал местного самоуправления.
Закрепляя разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, в законе определено, какие государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, установлены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе передачи и исполнения указанных полномочий. Границы муниципальных образований (в частности, муниципальных районов) должны устанавливаться субъектом Федерации с учетом осуществления ими отдельных государственных полномочий (ст. 11).
Федеральный закон 1995 г. не содержал каких-либо конкретных требований к законодательному наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями. А новая редакция устанавливает четкие критерии их содержания. При этом полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые законами субъектов Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законам к вопросам местного значения, признаются государственными полномочиями субъектов Федерации, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19). Отдельные государственные полномочия субъектов Федерации, передаваемые органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено законодательно.
В правовом отношении это означает, что, во-первых, переданные полномочия обязательны к исполнению органами местного самоуправления, во-вторых, при необходимости отдельные государственные полномочия субъекта Федерации могут быть законодательно переданы органам местного самоуправления городских и сельских поселений. Ранее подобные нормы содержались только в законах отдельных субъектов Федерации.
Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента РФ и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создавать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание заключить о начале нового этапа реформы местного самоуправления, как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством на принципах конституционного федерализма и народовластия.