Что значит предложить отклонить законопроект
Госдума разъяснила, как инициатива становится законом
 |
| robuart / Depositphotos.com |
На официальном сайте нижней палаты парламента появился соответствующий материал. В нем поясняется, кто имеет право внести законопроект на рассмотрение Госдумы, сколько чтений проходит документ и в чем особенности каждой из них, кто подписывает финальный вариант текста.
Так, подчеркивается, что не каждая инициатива становится законом. Также перечисляются лица, которым принадлежит право законодательной инициативы. К ним относятся Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Госдумы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Законопроекты могут инициировать Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации – однако только по вопросам, касающимся их ведения (ст. 104 Конституции Российской Федерации).
Поступающий в Госдуму законопроект и материалы к нему направляются на имя Председателя Госдумы, регистрируются в Управлении документационного обеспечения Аппарата Госдумы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Госдумы с присвоением уникального регистрационного номера. В свою очередь, в Системе обеспечения законодательной деятельности на документ заводится электронная регистрационная карта, в которой отражается необходимая информации о проекте (начиная с даты его поступления, списка инициаторов и сведений о прохождении в Госдуме и заканчивая данными об одобрении Госдумой или о принятии и рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и о подписании Президентом РФ).
Затем документы направляются в профильный комитет, который проверяет их на соответствие установленным требованиям, после чего поступают в Совет Госдумы. Последний может вернуть законопроект профильному комитету или инициатору, либо сразу включить его в примерную программу работы Госдумы, назначив при этом ответственный за документ комитет (или несколько комитетов), который проведет основную работу над законопроектом (с привлечением экспертов, представителей профессиональных и научных сообществ, созданием рабочих групп для анализа предложений по совершенствованию инициативы, проведением парламентских слушаний, круглых столов и т. д.). Рассмотренный ответственным комитетом и рекомендованный к принятию или отклонению депутатами законопроект подлежит рассмотрению на пленарных заседаниях.
Процесс рассмотрения законопроекта в Госдуме включает три стадии:
Одобренные Госдумой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Госдумы, стенограммами пленарных заседаний, заключениями Правительства РФ и иными сопутствующими материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Госдумы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Обязательному рассмотрению верхней палатой парламента подлежат федеральные конституционные законы, законы о поправках в Конституцию РФ, финансовые законы, законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ, а также законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты госграницы. Остальные законы Совет Федерации может не рассматривать и не обсуждать – это будет означать согласие с их принятием.
Наконец, последним этапом является подписание и обнародование закона Президентом РФ в течение 14 дней после поступления документа из Совета Федерации. Если глава государства отклонит закон, то обе палаты парламента будут рассматривать его повторно. При этом, если федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, то Президент должен будет подписать его и обнародовать в течение семи дней.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после момента их подписания Президентом. Что касается вступления законов в силу, то, по общему правилу, они начинают действовать через 10 дней после официального опубликования. Однако в самом документе может быть указан иной срок вступления его в силу (в виде конкретной даты или периода, по истечении которого нормы закона начнут действовать).
Кого и в чем ограничат законопроекты о QR-кодах
Комитет Государственной думы про безопасности и противодействию коррупции предложил внести законопроект о праве регионов вводить QR-коды для доступа в общественные места в повестку декабрьской сессии ГД. Эту новеллу вместе с законопроектом-спутником о регулировании на транспорте правительство внесло в Госдуму вечером 12 ноября. Опрошенные Право.ru юристы отмечают, что новые нормы призваны придать больше веса уже вводимым в регионах ограничениям, но вопрос об их соответствии Конституции по меньшей мере неоднозначен.
Законопроекты касаются только угрозы распространения коронавируса (а не любых ЧС) и носят временный характер — их действие закончится 1 июня 2022 года.
Все указанные в них меры касаются только граждан, достигших 18 лет.
QR-коды по всей стране и единые «правила игры»
Законопроект № 17357-8 позволяет региональным властям устанавливать правила посещения массовых мероприятий, учреждений культуры, кафе, ресторанов, торговых центров и магазинов. Для этого потребуется QR-код о вакцинации, официальное подтверждение, что гражданин переболел коронавирусом, либо медицинский отвод от прививки. До 1 февраля 2022 года также можно будет использовать отрицательный ПЦР-тест. Предъявить код можно в том числе и на бумажном носителе, такие документы будут выдавать в МФЦ. Как будут посещать такие места иностранцы, которые не могут получить QR-код, решит Главный санитарный врач России.
Судьбу российских граждан, сделавших иностранную прививку, законопроект не проясняет. Но пока они не признаются в РФ. Первый шаг сделали в Ленобласти, где 1 ноября разрешили посещать музеи и театры по зарубежным QR-кодам.
Решение, для каких конкретно мероприятий и мест будет действовать такой пропускной режим, смогут принять власти субъекта в зависимости от ситуации с COVID-19.
Сейчас власти субъектов уже установили требования предъявлять QR-коды для подтверждения вакцинации при посещении определенных общественных мест, причем правила разные в разных регионах и меняются в зависимости от эпидемической обстановки. В Москве, например, они с 28 октября нужны для посещения театров и музеев. Зампред правительства Татьяна Голикова подчеркнула, что новая норма позволит руководителям всех регионов «принять однозначные, понятные населению правила».
Новеллы напрямую связаны с провалом правительства и органов исполнительной власти, которые не смогли выстроить правильную и открытую политику внутри государства и наладить диалог с гражданами.
Михаил Герман, партнер GRATA International GRATA International Федеральный рейтинг. группа Морское право группа Финансовое/Банковское право группа Частный капитал Профайл компании ×
Герман отметил, что новеллы не только позволяют гражданам лучше понять суть ограничений, но и до определенной степени дают бизнес-структурам возможность адекватно и на законных основаниях реагировать на нарушителей ограничительных мер. Сейчас бизнес, в первую очередь общепит, не имеет законных оснований отказаться пускать клиента. Это сопряжено с риском «потребительского экстремизма» и исков на основании закона «О защите прав потребителей», объясняет Герман. В случае судебных разбирательств по таким претензиям новый законопроект может стать для бизнеса базой при защите своей позиции, указывает юрист.
Кроме того, законопроект расширяет полномочия главных санитарных врачей регионов. Они смогут направлять главе субъекта рекомендации по борьбе с распространением COVID-19. В трехдневный срок губернатор должен будет либо принять предложенные меры, либо направить главному санитарному врачу РФ мотивированное возражение против них. По результатам главный санитарный врач примет «соответствующие меры реагирования».
Ограничения на транспорте
Законопроект № 17358-8 позволяет вводить аналогичные требования при междугородних и международных перевозках железнодорожным и авиатранспортом. Правительство отдельным актом определит длительность переходного периода, во время которого наряду с QR-кодом или документом, подтверждающим перенесенный коронавирус либо медотвод от прививки, можно будет предъявить отрицательный ПЦР-тест.
Требования будут вводиться в два этапа. На первом QR-код потребуется только при посадке в транспорт. Если человек купил билет, но QR-кода у него нет, ему вернут деньги в течение 30 дней.
На втором этапе код потребуется предъявить уже при покупке билета на поезд или самолет. Первый этап начнется сразу после вступления закона в силу, а срок наступления второго этапа кабмин определит отдельным актом.
Ряд субъектов ввели или запланировали ограничительные меры для пассажиров. С 23 ноября QR-коды будут требоваться для посадки на авиарейсы и междугородние автобусы внутри Камчатского края. С 7 ноября такие требования ввели для междугородних поездок автомобильным и железнодорожным транспортом в Хабаровском крае, а с декабря их распространят и на авиаперелеты.
Но все эти нормы до сих пор касались только передвижений внутри регионов, а не между ними. В случае принятия правительственной новеллы ситуация изменится.
Для въезжающих в Россию иностранцев достаточно будет ПЦР-теста. Срок его действия определит Роспотребнадзор, но он будет не более 72 часов. Законопроекты также устанавливают требование для проводящих тесты организаций передавать их результаты, при согласии гражданина, в информационную систему единого портала «Госуслуги» в срок не более 24 часов. Это позволит оперативно проверять их подлинность.
Конституционно или нет?
Даже законодательное закрепление дополнительных ограничений породит немало споров относительно их законности и правомерности, считает Михаил Герман. Такие споры, вероятно, дойдут и до Конституционного суда. Делать прогнозы относительно соответствия таких изменений Конституции — неблагодарное занятие, поскольку только жесткие ограничительные меры могут переломить ситуацию с антипрививочными настроениями в обществе, полагает адвокат. Поскольку сам Основной закон указывает на обеспечение безопасности здоровья граждан как на одну из основных обязанностей государства, «в какой-то мере» новые законопроекты ему соответствуют.
Александр Павлов отметил, что конституционное право на свободное передвижение по территории страны и выезд за ее пределы, безусловно, будет ограничено для не имеющих QR-кодов граждан, если законопроект примут. В то же время государство уполномочено ограничивать одни права граждан для того, чтобы соблюсти другие — в данном случае право на охрану здоровья.
Герман отметил, что законопроекты не прошли даже первое чтение с Госдуме и могут претерпеть существенные изменения.
40 млн непривитых пассажиров и коллективный иммунитет
Зампред правительства Татьяна Голикова на посвященном новеллам брифинге отметила, что ситуация с коронавирусом в России все еще «достаточно сложная», а нерабочие дни пока дали только ограниченные результаты. Показатели смертности, по ее словам, «абсолютно тревожные», а нагрузка на систему медпомощи велика.
«Эти потери связаны с нашим нежеланием сделать то, что мы должны сделать: просто пойти и привиться», — заявила Голикова.
Она также обозначила необходимый уровень коллективного иммунитета в 80% от взрослого населения страны. Сейчас этот показатель «приближается к 50%». К моменту окончания срока действия законопроектов власти рассчитывают довести его до планового результата. Голикова добавила, что страны, где коллективный иммунитет уже составил 80%, поднимают его желаемый показатель до 95%.
Министр транспорта Виталий Савельев отметил, что с августа 2020-го по август 2021-го около 58 млн россиян воспользовались авиа- и железнодорожным транспортом, и только 29,5% из них вакцинированы от коронавируса. Именно поэтому новые меры затрагивают поездки этими видами транспорта.
Савельев добавил, что ведомство, не дожидаясь вступления новых мер в силу, разрабатывает процедуру проверки QR-кодов при посадке, которая не будет сильно задерживать пассажиров. Также идет работа по совмещению систем бронирования билетов с порталом «Госуслуги». Правительство определит срок наступления второго этапа, требующего предъявления QR-кода при покупке билетов, в зависимости от времени, которое потребуется на эту интеграцию.
Закон по буквам
Каждый поступающий в Госдуму законопроект и все материалы к нему отправляются на имя председателя Думы и регистрируются там в Управлении документационного обеспечения, где получают регистрационный номер. Потом на документ заводится электронная регистрационная карта.
Потом документы идут в профильный комитет Думы. Там их проверяют «на соответствие установленным требованиям». Оттуда законопроект и все бумаги с его обоснованием идут в Совет Госдумы.
Совет Думы может вернуть законопроект назад в профильный комитет или инициатору закона. А может сразу включить его в примерную программу работы Госдумы. При этом будет назначен ответственный за документ комитет. А иногда и несколько комитетов. Именно комитет и проведет основную работу над законопроектом: привлечет экспертов, представителей профессиональных и научных сообществ, создаст рабочие группы для анализа предложений «по совершенствованию инициативы», проведет парламентские слушания, «круглые столы». Список таких мероприятий по закону может быть не маленький.
Рассмотренный ответственным комитетом и рекомендованный к принятию или отклонению законопроект должен быть рассмотрен на пленарном заседании. Сам процесс рассмотрения законопроекта в Госдуме включает три стадии.
Сначала проходит первое чтение. Там рассматривается концепция законопроекта, оценивается его важность и практическая значимость, соответствие Конституции, заслушивается доклад разработчика документа и проводится голосование за его принятие в первом чтении. Если не будет собрано достаточное количество голосов, то законопроект будет считаться отклоненным.
При втором чтении предусматривается более детальное обсуждение законопроекта с разными вариантами поправок, составленными ответственным комитетом в виде таблиц. Если документ будет принят во втором чтении, то он отправится в ответственный комитет «для устранения возможных противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки». После чего законопроект с заключением Правового управления Госдумы представляется ответственным комитетом в Совет Госдумы. И документ включает порядок работы Госдумы для третьего чтения.
Уже при третьем чтении законодатели выслушают доклад представителя ответственного комитета, выступления фракций и будет голосование за принятие документа в целом.
Одобренные Госдумой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Госдумы, стенограммами пленарных заседаний, заключениями правительства РФ и всеми остальными сопутствующими материалами оформляются ответственным комитетом и в течение пяти дней передаются в Совет Федерации.
Последним этапом будет подписание и обнародование закона президентом РФ. Это происходит после поступления документа из Совета Федерации. Если глава государства отклонит закон, то обе палаты парламента будут рассматривать его повторно. Если федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, то он идет на подпись президенту.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после момента их подписания президентом.
Что касается вступления законов в силу, то по общему правилу они начинают действовать через 10 дней после официального опубликования. Но в самом документе может быть указан другой срок.
Как инициатива становится законом
Федеральное Собрание (ФС) — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. ФС состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Одной из основных функций ГД является законодательная деятельность. Проекты законов вносятся именно в Государственную Думу. Важно помнить, что не каждая инициатива становится законом.
Кто может стать автором законодательной инициативы?
Список тех, кто может внести законодательную инициативу, и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены в ст. 104 Конституции РФ.
Законопроект поступил в ГД. Что дальше?
Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему (об этих документах подробнее — в ст. 105 Регламента ГД) направляются на имя Председателя ГД. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного обеспечения Аппарата ГД в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота ГД. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе.
Одновременно в Системе обеспечения законодательной деятельности (СОЗД) на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления документа, список тех, кто его внес, сведения о прохождении законопроекта в ГД, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом. То есть в СОЗД можно отследить прохождение законопроектом всех этапов.
Поступившие документы Председатель ГД направляет в профильный комитет, который проверяет их на соответствие установленным требованиям (ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента ГД).
Затем прошедший проверку документ направляется в Совет Государственной Думы. В состав Совета входят Председатель ГД, Первые заместители Председателя ГД, заместители Председателя ГД, руководители фракций.
Совет может вернуть законопроект профильному комитету или инициатору, но если все в порядке, Совет назначает ответственными за документ один или несколько комитетов ГД и включает его в примерную программу работы Государственной Думы.
Далее основная работа над законопроектом идет в ответственном комитете. При этом для работы над документом могут привлекаться эксперты, представители профессиональных и научных сообществ, создаваться различные рабочие группы, в которых ведется анализ предложений по совершенствованию законопроекта, проводиться парламентские слушания, круглые столы и т. д. Например, после внесения в Государственную Думу проекта закона о совершенствовании пенсионного законодательства проводились парламентско-общественные слушания, по итогам которых была создана рабочая группа. Она продолжит свою деятельность и после того, как закон будет подписан Президентом страны.
После того, как ответственный комитет проведет заседание и рекомендует депутатам поддержать или отклонить законопроект, начинается рассмотрение документа на пленарных заседаниях.
В Государственной Думе законопроект проходит три чтения.
В первом чтении рассматривается концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции. Обычно во время пленарного заседания с докладом выступает субъект права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представитель. С содокладом выступает представитель ответственного комитета.
Решение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении оформляется соответствующим постановлением ГД. Если по итогам голосования предложение о принятии проекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Решение об отклонении законопроекта также оформляется соответствующим постановлением ГД. Отклоненный документ дальнейшему рассмотрению не подлежит.
После того, как ответственный комитет на заседании вновь обсудит документ и поступившие к нему поправки, приходит время второго чтения. На этом этапе законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок. Их ответственный комитет представляет в виде таблиц:
Принятый во втором чтении документ направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта. После этого проект вместе с заключением Правового управления Аппарата ГД представляется ответственным комитетом в Совет ГД. Тот включает его в проект порядка работы Государственной Думы для рассмотрения в третьем чтении.
В СМИ второе чтение часто называют основным — это связано с тем, что именно в этом чтении законопроект приобретает свой окончательный вид и обсуждается на пленарном заседании наиболее подробно.
В третьем чтении законопроект принимается в целом — допустимы лишь редакционные уточнения. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении начинается с доклада представителя ответственного комитета. Перед голосованием допускаются выступления представителей фракций.
В исключительных случаях по требованию фракций председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Одобренные ГД федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами пленарных заседаний, заключениями Правительства и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом ГД и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.
Рассмотрение в Совете Федерации
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат:
Остальные законы, поступившие из ГД, Совет Федерации может не рассматривать и не обсуждать — это будет означать согласие с принятием закона.
Подписание закона Президентом
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, и в течение 14 дней глава государства подписывает федеральный закон и обнародует его.
Если Президент в течение двух недель с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после момента их подписания Президентом.
Закон вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если самими законами не установлено другое.
Президент наложил вето на закон. Что это значит?
Согласно статье 107 Конституции России, президент в течение 14 дней с момента поступления ему федерального закона может наложить на него вето. Иными словами отклонить закон. В этом случае Госдума и Совфед должны вновь его рассмотреть. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в прежней редакции большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа депутатов и сенаторов, то президент будет обязан подписать закон в течение семи дней.
Однако глава государства за эти семь дней может обратиться в Конституционный суд и попросить проверить этот закон. В этом случае срок подписания закона приостанавливается до того момента, пока свое решение не озвучит Конституционный суд. Если КС подтвердит конституционность закона, то президент должен подписать его в течение трех дней. Если КС решит, что закон не соответствует нормам Конституции, то президент снова вернет его в Думу.
Президент может отклонять все законы, которые ему не нравятся?
Нет, не все. Президент может отклонить только федеральный закон, а вот федеральный конституционный закон не может. Такие законы считаются принятыми, если за них проголосовало большинство сенаторов (не менее ¾ от общего числа) и депутатов (не менее 2/3 от общего числа). Федеральный конституционный закон президент обязан подписать в течение 14 дней. Однако и в этом случае у главы государства есть возможность обратиться в Конституционный суд с просьбой проверить закон. И только в случае если конституционность закона не будет подтверждена судом, президент сможет вернуть его в Думу.
Президент часто накладывает вето?
Наложение права вето на законопроект — явление достаточно редкое. За почти 28 лет работы Госдумы (с I по VII созывы) президент отклонял принятые парламентом законы всего 257 раз. Чаще всего глава государства отклонял законопроекты, принятые Госдумой II созыва. По данным системы обеспечения законодательной деятельности, Борис Ельцин отклонил 123 законодательные инициативы Госдумы II созыва. Кстати, Дума II созыва в большинстве своем состояла из коммунистов — у КПРФ было 157 мест в парламенте.
В архиве III созыва ГД есть 89 отклоненных президентом законов, в архиве IV созыва — 28, в архиве V созыва — 13. Добавим, что если Госдума III созыва в большинстве своем состояла из коммунистов, то в ГД IV и V созывов большинство уже было за «Единой Россией».