Что вынуждало правительство россии наращивать государственный долг
Минфин и Центробанк поспорили о госдолге
Госдолг России по итогам 2021 г. приблизится к отметке 20% ВВП, сообщил на стратегической сессии Московского финансового форума министр финансов Антон Силуанов. В последний раз такие цифры мы видели в 2004 г., когда объем госдолга равнялся 20,8% ВВП. Самым низким в новейшей истории российский госдолг был в 2008 г. – 6,5%. По итогам прошлого года российский госдолг составлял 12,2% ВВП. «По предварительным оценкам, объем госдолга по итогам 2020 г. составит около 20 трлн руб., или около 19% ВВП», – сообщили «Ведомостям» в пресс-службе Минфина.
«На увеличение госдолга власти пошли ради реализации мер поддержки населения и экономики, пострадавших из-за ограничений, связанных с пандемией коронавируса», – объяснил Силуанов, добавив, что 20% ВВП – это «неопасный уровень».
Однако глава ЦБ Эльвира Набиуллина считает любое увеличение госдолга крайне нежелательным. «Я хотела бы напомнить, что развитие в долг имеет свои ограничения, – заявила она. – Мы с вами видели риски, когда долговая нагрузка на граждан растет, при том что у них нет соответствующих доходов. Но абсолютно такая же логика должна быть применима и к корпорациям, которые должны быть в состоянии обслуживать долг, и к государству. Наше большое преимущество – что у нас низкий контролируемый государственный долг. К нему нужно относиться очень аккуратно». Набиуллина подчеркнула, что «страны, которые выпускают госдолг из-под контроля, сталкиваются с очень большими проблемами».
Правительство боится распечатывать фонд национального благосостояния
Независимые эксперты считают более правильной позицию Минфина. «В России на данный момент долг составляет 13,6% от ВВП.
В развивающихся странах, по данным Международного валютного фонда (МВФ), в прошлом году отношение долга к ВВП в среднем составляло 52,4%, а в развитых – более 100%, – отмечает профессор НИУ ВШЭ, сопредседатель Партии роста Евгений Коган. – В Китае уровень долга в прошлом году превышал 50% ВВП, в Бразилии приближался к 90%. По последним прогнозам МВФ, в 2021 г. отношение госдолга к ВВП в развивающихся странах вырастет на 10,7 п. п. Так что увеличение отношения заимствований к ВВП на 6,4% в России к концу 2021 г. – это сравнительно небольшой прирост».
Коган подчеркивает, что все страны из-за пандемии наращивают отношение долга к ВВП, причем в значительно больших масштабах, чем это делает Россия. «Конечно, существует грань, переступать через которую нежелательно, – отмечает он. – Но, на мой взгляд, до этой грани еще крайне далеко даже с учетом зависимости российской экономики от нефти и не самой стабильной геополитической ситуации».
С Коганом соглашается и директор Института экономики роста им. П. А. Столыпина, руководитель экспертного центра бизнес-омбудсмена Анастасия Алехнович. «Как показывает мировая практика, наращивание госдолга является одним из источников финансирования активной стимулирующей экономической политики, – говорит она. – Объем госдолга относительно ВВП в России фактически за последние годы был одним из самых низких в мире, в то время как в некоторых странах он достигал более 100%. Например, в Японии – 237%, в Италии – 135%». Алехнович уверена, что Россия может безопасно наращивать долг до 50% от ВВП при условии расходования заемных средств на проведение системных экономических реформ, направленных на поддержку реального сектора экономики, а также на снижение административного давления и избыточной регуляторной нагрузки на предприятия.
При этом руководитель ИАЦ «Альпари» Александр Разуваев называет два риска, с которыми власти могут столкнуться из-за наращивания государственных долгов. «Фундаментальный риск – санкции Запада в отношении российского долга, – указывает он. – Поводов много: от истории с Алексеем Навальным до Белоруссии. Держателями трети госдолга России являются иностранные инвесторы, так что в случае введения жестких санкций выкупать облигации у нерезидентов придется за счет средств ФНБ. Иначе случится обвал котировок на долговом рынке и масштабная девальвация рубля».
Второй риск – конкуренция бизнеса и государства за деньги инвесторов. «Министерство финансов и частные компании конкурируют за деньги инвесторов. Увеличение государственных заимствований приведет к перераспределению потоков инвестиций в пользу госбумаг, что отрицательно скажется на эффективности экономики», – отмечает Разуваев.
Эксперты раскрыли, насколько критично рекордное увеличение госдолга России и что будет с экономикой дальше
Причины роста
Основной рост долга произошёл за счёт внутренних заимствований, говорится в докладе Счётной палаты России об исполнении федерального бюджета РФ за 2020 год. Внутренний долг РФ увеличился за год на 4,6 трлн рублей (на 45,4 %) и составил 14,79 трлн рублей, внешний долг в рублёвом эквиваленте вырос на 799,7 млрд рублей (на 23,6 %) и составил 4,2 трлн рублей.
Столь крупный прирост обусловлен тем, что в 2020 году возник огромный бюджетный дефицит, отметил экономист Райффайзенбанка Денис Порывай. В прошлом году значительно упали цены на нефть и газ, а также сократились налоговые поступления из-за того, что экономика просела, и малый и средний бизнес сильно пострадали. При этом государство не стало отменять национальные проекты, несмотря на то что доходы бюджета сократились.
«Дефицит был закрыт за счёт размещения облигаций федерального займа. Их купили в основном госбанки», — напомнил эксперт.
В предыдущие кризисные годы правительство тратило средства из Фонда национального благосостояния (ФНБ), однако в 2020 году, в условиях низких процентных ставок, Минфин предпочёл наращивать долг, пояснила главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова.
Таким образом, рост государственного долга можно объяснить реализацией монетарной политики по борьбе с последствиями коронакризиса, отметила доцент кафедры экономической теории РЭУ имени Г. В. Плеханова Татьяна Скрыль. «Российская экономика требовала большей ликвидности для покрытия бюджетного дефицита, поэтому часть средств было решено компенсировать за счёт увеличения государственного долга», — отметила она.
Так ли велик российский госдолг
Общий объём госдолга достиг 17,8 % ВВП (против порядка 14% в 2019 году), говорится в докладе Счётной палаты. Закон о федеральном бюджете предполагал, что показатель вырастет ещё больше — до 19,1% ВВП. В 2021 году предполагается рост госдолга до 20,4% ВВП, в 2022 году — до 20,8%, а в 2023-м — до 21,4%.
При этом по объёму показателя в отношении к ВВП госдолг России остаётся низким, отметил Порывай. «Мы являемся одной из немногих стран мира с таким низким уровнем долга. Этому показателю ещё есть куда расти, ничего критического здесь нет», — подчеркнул он.
Эксперт напомнил, что помимо объёма ВВП нужно также смотреть на международные резервы. «В нашей стране очень большие резервы, одни из самых больших в мире в целом и среди развивающихся стран в частности, можно по пальцам пересчитать страны, которые имеют больший объём резервов», — отметил Порывай. При этом доля нерезидентов в долге России небольшая, в основном долг в локальной валюте, добавил он.
Уровень госдолга в 19–20% от ВВП в мировом масштабе — довольно низкая величина, и это точно не представляет риска для экономики, добавила Наталия Орлова из Альфа-банка.
Стоит ли россиянам ожидать дестабилизации экономики
Опрошенные «Секретом» эксперты сходятся во мнении, что, несмотря на повышение суммы госдолга, поводов для дестабилизации экономики пока нет.
В период высоких цен на нефть формировались государственные резервные фонды и опережающими темпами погашался государственный внешний долг, напомнил руководитель департамента корпоративных финансов и корпоративного управления Финансового университета при Правительстве РФ Константин Ордов.
Это привело к аномально низкому по сравнению с ведущими экономическими державами уровню долга по отношению к ВВП. По его мнению, низкий уровень госдолга всё ещё остаётся весьма существенной «заначкой на чёрный день», так как позволяет привлекать средства по мере необходимости, сохраняя государственный резервный фонд в качестве неприкосновенного запаса.
При этом, по мнению Скрыль, рост госдолга даёт ускорение развитию экономики за счёт дополнительно привлечённых средств. И для развитых стран жить в долг совершенно обыденное поведение, добавила она.
Даже увеличение уровня госдолга до 50–60% от ВВП не будет критичным, считает Денис Порывай. А вот паниковать нужно будет начинать при росте показателя до 100% от ВВП.
«Долг нужно обслуживать, и в этом случае обслуживание долга будет «съедать» рост ВВП. Деньги нужно будет изымать из экономики. В этом случае возникают чувствительность к процентной ставке и риск невозможности занять на рынке», — отметил эксперт. Он добавил, что этому подвержены развивающиеся страны с большим долгом по отношению к ВВП. Эти страны не могут занять, и возникает риск дефолта, яркий пример таких стран — Аргентина.
Проблема не в размере долга, в способности его обслуживать, согласился с коллегами научный сотрудник Института региональных проблем Дмитрий Журавлёв. «Пока покупают нефть и газ, мы долг обслуживать можем», — подчеркнул он.
Что будет дальше
Планируемый дефицит бюджета в 2021 году составляет порядка 2,75 трлн рублей, отметил Ордов. Это потребует и дальше расширять участие государства на рынке долгового капитала. То есть госдолг продолжит расти. С этим солидарны все опрошенные эксперты.
По мнению Порывая, основным фактором, который будет влиять на дальнейшее наращивание госдолга, остаётся относительно мягкая бюджетная политика из-за слабого роста экономики. Российский экспорт (налоги от которого формирует основную доходную часть бюджета) преимущественно сырьевой, а весь развитый мир потихоньку переключается на «зелёную» энергетику. Сильного роста цен на газ и рост объёмов экспорта не предвидится, и глобально это сдерживает экономику РФ.
«Драйверов для опережающего роста ВВП сейчас тоже нет. При текущем инвестиционном климате приток прямых иностранных инвестиций минимальный, и в целом преобладает вывоз капитала. Кризис сократил малый и средний бизнес, и собираемость налогов особо не растёт. В то же время присутствует много социальных обязательств и госинвестиций в инфраструктуру», — пояснил эксперт.
Новости без купюр и масок в инстаграме «Секрета фирмы».
Зачем Минфину наращивать госдолг: конец «священной коровы»
Эксперт считает, что логичнее было бы распечатать ФНБ
До конца 2020 года Минфин увеличит объем внутренних заимствований более чем на 2 трлн рублей. По сути, государство решило пожертвовать своей «священной коровой» — низким госдолгом. Мартовский обвал нефтяных цен после срыва сделки ОПЕК+, апрельская остановка экономики из-за пандемии, резкое проседание сырьевого экспорта, неминуемая дыра в бюджете по итогам года — все это в конечном итоге подвигло правительство на двукратное наращивание госдолга. Между тем, уверяют опрошенные «МК» эксперты, логичнее было бы пойти другим путем — распечатать Фонд национального благосостояния, чтобы не платить проценты. Однако у властей своя логика действий.
На фоне кризиса расходы госказны в текущем году возрастут с ранее запланированных 19,7 трлн рублей до свыше 23 трлн рублей, заявил замглавы Минфина Владимир Колычев. По его словам, недополученные из-за пандемии ненефтегазовые доходы составят порядка 1 трлн, а выпадающие нефтегазовые доходы — около 250–300 млрд рублей. Изначально законом о бюджете были предусмотрены валовое размещение облигаций федерального займа (через них Минфин привлекает долговые средства) на 2,32 трлн рублей и чистое (с учетом погашения бумаг) — на 1,74 трлн рублей. Однако коронакризис сломал планы и изменил приоритеты. В этом году чистое размещение ОФЗ составит порядка 4 трлн рублей, уточнил Колычев.
Было ясно, что из-за удешевления нефти доходы федерального бюджета упадут ниже намеченного ранее уровня, что возникнет дыра, которую каким-то образом надо закрывать. Делать это за счет средств ФНБ было бы более естественно, рассуждает старший научный сотрудник Института экономической политики им. Е.Гайдара Сергей Жаворонков. На 1 июня фонд аккумулировал в себе 12,1 трлн рублей, или 10,7% ВВП. Сравним с раскладами на декабрь 2014 года: в ту пору объем ФНБ составлял 3,9 трлн рублей (5% ВВП), а в другой правительственной «кубышке» — Резервном фонде (позже слитом с ФНБ) хранилось 4,3 трлн рублей (5,5% ВВП). То есть тогдашние совокупные резервы были меньше по своему размеру, чем нынешний ФНБ.
«К чему нам наращивать заимствования, ведь за них придется платить? — недоумевает Жаворонков». На эту ситуацию можно посмотреть с чисто обывательской точки зрения, говорит директор Института стратегического анализа ФБК Игорь Николаев. Допустим, вам понадобились деньги, и у вас на черный день припасена некая вполне приличная сумма. У вас есть выбор: использовать какую-то ее часть либо вообще не трогать и взять кредит в банке. Но в последнем случае придется платить проценты, причем немалые. Между тем на государственном уровне у нас происходит другое: при огромном размере ФНБ решено заимствовать на внутреннем рынке, тем самым увеличивая госдолг. Таким образом, речь идет о крутом повороте в экономической политике.
В начале апреля министр финансов Антон Силуанов посетовал, что с учетом форс-мажорных обстоятельств ФНБ к концу года скукожится до 7 трлн. А в июне обозначилась смена приоритетов: глава Счетной палаты Алексей Кудрин заявил, что фонд не тронут, а будут наращивать госдолг. Все дело в том, поясняет Николаев, что ранее размер ФНБ превысил нормативную отметку в 7% ВВП, сверх которой можно тратить деньги «по-простому» на самые разные дорогостоящие проекты. За проектами стоят весьма влиятельные и амбициозные люди, привыкшие не упускать своего. В очередь они выстроились задолго до коронакризиса.
Российский госдолг через три года достигнет 21,3% ВВП
Для поддержки экономики во время пандемического кризиса и покрытия дефицита федерального бюджета правительству России пришлось пойти на резкое увеличение госзаимствований — в результате уровень долга федерального правительства к концу 2023 года достигнет 21,3% ВВП, а расходы на его обслуживание возрастут практически вдвое, с 900 млрд руб. в 2020 году более чем до 1,6 трлн руб. в 2023 году.
РБК ознакомился с пояснительной запиской к проекту федерального бюджета на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов. Ее подлинность подтвердил источник, близкий к правительству. В среду, 16 сентября, бюджетный пакет будет рассмотрен на заседании правительства.
Наращивание долгов
В докризисном 2019 году чистый государственный долг ушел в отрицательную зону: то есть если бы России вдруг понадобилось немедленно погасить все свои долги, это можно было бы сделать за счет одних только депозитов госорганов в ЦБ и коммерческих банках. Но спустя год долг федерального правительства на фоне пандемического кризиса и падения цен на нефть начал расти и к лету 2020 года превысил ликвидные резервы государства.
Если по итогам 2019 года уровень госдолга составлял 12,3% ВВП (13,6 трлн руб.), то уже в 2020 году он, по оценке Минфина, возрастет до 19% ВВП (20,3 трлн руб.).
В 2021 году российский госдолг достигнет 20,3% ВВП (23,5 трлн руб.), в 2022 году увеличится до 20,8% ВВП (25,8 трлн руб.), а в 2023 году достигнет 21,3% ВВП (28,3 трлн руб.), следует из пояснительной записки к проекту бюджета. Объем внешнего госдолга будет держаться на уровне 5,1–5,3 трлн руб. на протяжении ближайших трех лет. В общем объеме госдолга будут преобладать внутренние заимствования, уточняет Минфин.
Министр финансов Антон Силуанов предупреждал, что уже в следующем году Россия подойдет к черте около 20% госдолга к ВВП, называя такой уровень «неопасным», однако «переходить за него было бы нецелесообразно». «Мне казалось, что это была краткосрочная реакция на ситуацию с коронавирусом, мы ее закрыли, но дальше следовать [по такому пути] не стоит», — считает министр. Страны, которые выпускают госдолг из-под контроля, сталкиваются с «очень большими проблемами», и низкий контролируемый долг — «большое преимущество» России, поддерживала главу Минфина председатель ЦБ Эльвира Набиуллина.
Какие уровни госдолга опасны
20% ВВП — это не какая-то объективная граница, при пересечении которой нарушается долговая устойчивость, замечает замдиректора группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Дмитрий Куликов. Категория безопасного уровня госдолга многомерна и очень условна: важны стоимость обслуживания, валютная структура и профиль погашения, какие держатели и другие факторы, добавляет он. «По большинству метрик долговой нагрузки Россия останется относительно далеко от уровней, которые обычно в мире начинают считать тревожными, даже после очень крупных заимствований 2020–2021 годов», — уверен Куликов.
Сомнения в возможности обслуживать долг, как правило, возникают в странах с уровнем долга выше 40–50% ВВП (у России, согласно проекту, менее 22% к 2024 году), продолжает он. Проблемы в обслуживании периодически возникают у стран с долгом, преимущественно номинированным в иностранной валюте, — у России, напротив, после новых размещений на 70–80% долг будет рублевым.
Но если ежегодное обслуживание долга стоит правительству более 10% доходов и нет достаточно емкого постоянно открытого рынка заимствований, нагрузка иногда считается чрезмерной, замечает Куликов. «Если считать реальными долгосрочные рублевые ставки 6–7%, то для достижения этой условной границы (10% доходов) долг федерального бюджета в России должен приближаться к 30% ВВП. В этом смысле грань 21–22% еще достаточно комфортна», — полагает он.
Дефицит бюджета
Госзаимствования станут основным источником финансирования дефицита федерального бюджета, который в 2020 году оценивается на уровне 4,4% ВВП, следует из проекта госбюджета. Дефицит федерального бюджета прогнозируется на протяжении всех трех лет: в 2021 году — 2,4% ВВП, в 2022 году — 1% ВВП, в 2023 году — 1,1% ВВП.
Использованный для бюджетных проектировок обновленный прогноз Минэкономразвития может быть несколько оптимистичен в том, что касается ненефтегазовых налоговых доходов, что потенциально может привести к недооценке дефицита бюджета, предупреждает Куликов. Минэкономразвития улучшило прогноз спада ВВП России из-за пандемии COVID-19 и обвала цен на нефть в 2020 году до 3,9% вместо 4,8% согласно июньскому прогнозу.
В 2020 году для покрытия дефицита федерального бюджета Минфин задействует 342,1 млрд руб. из средств Фонда национального благосостояния (ФНБ), говорится в проекте бюджета. В 2021 году Минфин планирует продолжать использовать ФНБ для компенсации выпадающих нефтегазовых доходов, а с 2022 года — уже нет. «В 2022 году согласно бюджетным правилам с учетом прогнозных цен на нефть не предполагается использование средств ФНБ на финансирование дефицита федерального бюджета», — уточняется в пояснительной записке.
С учетом курсовой разницы на конец 2021 года объем ФНБ (с учетом менее ликвидных активов, таких как акции Сбербанка) составит 12,49 трлн руб., на конец 2022 года — 12,64 трлн руб., на конец 2023 года — 13,47 трлн руб.
Бюджетная консолидация
В 2021–2023 годах прогнозируется рост доходов федерального бюджета в номинальном выражении с 17,8 трлн руб. в 2020 году до 18,76 трлн руб. в 2021 году (+5,1% к 2020 году), 20,6 трлн руб. в 2022 году и 22,3 трлн руб. в 2023 году, говорится в проекте госбюджета.
Расходы федерального бюджета в 2021 году в номинальном выражении составят 21,5 трлн руб. после 22,56 трлн руб. в 2020 году. В 2022 году расходы вырастут до 21,9 трлн руб., в 2023 году — до 23,67 трлн руб. Однако в отношении к ВВП ожидается снижение бюджетных расходов с 21,1% ВВП в 2020 году до 18,6% ВВП к 2021 году и до 17,8% ВВП к 2023 году.
Несмотря на рост номинальных расходов, видна запланированная консолидация бюджета более чем на 2,5 п.п. ВВП в 2021 году, а ненефтегазовый дефицит планируется снизить почти до уровня 2019 года к 2022 году, отмечает Куликов. Это позволит в итоге вернуться к работе по бюджетному правилу с неизменными параметрами, заключает Куликов.
В 2020 году правительство временно смягчило бюджетное правило, которое в норме ограничивает расходы бюджета суммой базовых нефтегазовых доходов, ненефтегазовых доходов, процентных расходов и 0,5% ВВП. Ненефтегазовые доходы в этом году снизились относительно изначального закона о бюджете, и расходы по правилу должны были бы тоже сократиться. Но Минфин, наоборот, планирует нарастить их до 22,6 трлн руб. (оценка из проекта госбюджета) по сравнению с изначально заложенными 19,7 трлн руб., чтобы простимулировать затронутую пандемией экономику и поддержать доходы населения. Если будут использованы переходящие остатки 2019 года, общие расходы в 2020 году могут достичь 23,7 трлн руб., следует из бюджетной росписи Минфина.
Разлюбившим российский госдолг иностранцам нашли замену
Центробанк нашел замену разлюбившим российский госдолг иностранным инвесторам, пишет «Коммерсантъ». Он будет поддерживать отечественные банки, предоставляя им дополнительные средства для соблюдения показателей ликвидности.
ЦБ увеличил до триллиона рублей совокупный лимит на проведение операций репо с банками. В рамках них коммерческие банки продают регулятору ценные бумаги с обязательством их обратного выкупа по более высокой цене. По существу, сделки репо являются разновидностью кредита под залог ценных бумаг, которыми чаще всего выступают облигации федерального займа (ОФЗ) — госдолг, выпускаемый российским Минфином.
В последнее время правительство нарастило выпуск ОФЗ. Это было вызвано необходимостью увеличить расходы на поддержку экономики на фоне пандемии коронавируса и традиционным увеличением трат в конце года. В первую неделю октября Минфин разместил облигации на рекордную сумму в 315,7 миллиарда рублей.
Материалы по теме
Союз разрушимый
За бугром
При этом обычно высокий спрос со стороны иностранных резидентов заметно ослабел, а основными покупателями выступили отечественные банки. Чтобы впоследствии они не столкнулись с нехваткой ликвидности и трудностями при соблюдении норматива по ней, ЦБ использует механизм репо в качестве инструмента поддержки.
При определенных обстоятельствах действия регулятора можно расценить как попытку финансировать бюджет за счет эмиссии — через покупку госдолга транзитом через банки. Однако опрошенные изданием экономисты считают, что уместнее говорить о том, что главная цель ЦБ — не допустить массовой распродажи банками ОФЗ в случае необходимости. Такой сценарий может привести к резкому падению цены на бумаги и росту их доходности, что затруднит дальнейшие заимствования для Минфина.
При этом, отмечают эксперты, условия по предлагаемым репо от ЦБ невыгодны банкам: ставки достигают 4,35-4,5 процента годовых, что сопоставимо со сделками на межбанковском рынке. Однако они могут оказаться более привлекательными по сравнению с короткими операциями репо, поскольку разница в уровне ставок невелика.